Gastos inútiles para resolver problemas imaginarios

gastos inutiles

Según la Superintendencia de Compañías, de un total aproximado de 50 Mil empresas legalmente constituidas en Ecuador, el 64% pertenece al sector servicios, y el 36% restante, a la Manufactura, Minería, Agricultura, Energía, Transporte y Construcción.

La inmensa mayoría de empresas ecuatorianas son PYMES (pequeñas y medianas empresas), que facturan individualmente menos de un millón de dólares al año, y tienen menos de 50 trabajadores.

CASO “RIESGOS DEL TRABAJO” y “SALUD OCUPACIONAL”

Queda fuera de toda duda y discusión la importancia de la identificación, control y mitigación de los riesgos del trabajo, de las enfermedades profesionales y la conservación de la salud ocupacional; y que estas acciones deben estar guiadas por políticas públicas proactivas sustentadas en la legislación nacional y en los tratados internacionales.

Lo que trataremos de analizar esta vez, es la eficiencia (resultados/costo) de las políticas públicas -plasmadas en la normativa- que se han aplicado para resolver el tema en cuestión, focalizándonos en su impacto en las PYMES DE SERVICIOS. Al mismo tiempo trataremos de incursionar en soluciones alternativas de bajo costo que podrían aliviar la asfixia económica de este sector.

Contexto

Para resolver un problema mediante políticas públicas no basta con formular buenas intenciones o utopías. Las políticas públicas deben identificar con precisión los resultados medibles que se esperan de la intervención estatal, señalando claramente los sectores que requieren de intervención; y entonces diseñar las reglas y programas específicos para cada uno de ellos, ya que existen suficientes ejemplos de aplicación de políticas públicas erróneas, con consecuencias catastróficas en la sociedad, la economía y el empleo.

En el caso que nos ocupa, un indicador objetivo de resultados sería la variación anual de la tasa de accidentabilidad (frecuencia o índice de accidentes) en las empresas por cada sector, que se conseguiría con una previa medición de los riesgos específicos, para llegar a formular programas sectoriales diferenciados acorde con los riesgos identificados. Dicha política no puede carecer de la previa evaluación costo/beneficio de cada uno de los programas, y sus efectos en la micro y la macro economía.

En los pasados 30 años se ha producido una normativa errática, con superposición de funciones y atribuciones; una difusa definición de los sectores objeto de intervención; y la carencia de acceso a indicadores de resultados, que si los tuviéramos, constataríamos que la política de transferencia de la gestión de riesgos del trabajo a las empresas -en específico a las PYMES DEL SECTOR SERVICIOS- no ha logrado el objetivo de reducción de la tasa de accidentabilidad; y por consiguiente, la política pública trató de resolver un problema inexistente en ese sector, provocando un aumento artificial de sus costos:

  1. Decreto Ejecutivo 2393

El 17 de noviembre de 1986, se crea por Decreto Ejecutivo un organismo coordinador inter institucional con la participación del IESS, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud, Ministerio de Industrias, Ministerio de Energía y Minas, INEN y SECAP. Las disposiciones de este Reglamento se aplican a toda actividad laboral y en todo centro de trabajo, tendiendo como objetivo la prevención, disminución o eliminación de los riesgos del trabajo y el mejoramiento del medio ambiente de trabajo. Este documento, conocido como Reglamento de seguridad y salud de los trabajadores y mejoramiento del medio ambiente laboral, se encuentra vigente, con tres reformas introducidas en 1988, 1994 y 2003, y constituye la base legal que sustenta la política pública rebautizada como normas de “salud ocupacional y riesgos del trabajo”.

Este obsoleto Reglamento -promulgado en una época de industrialización incipiente- contiene 193 artículos. Los primeros 21 artículos crean la institucionalidad, definiendo las funciones y responsabilidades de los integrantes, y los 172 artículos restantes constituyen especificaciones técnicas de edificios e instalaciones; las normas de uso de maquinaria y herramientas; y el uso de equipos de protección, que claramente demuestran que su objetivo fue controlar y disminuir los riesgos laborales en el sector industrial.

  1. Decisión 584 Acuerdo de Cartagena

El 15 de noviembre de 2004 se expide la Decisión del Acuerdo de Cartagena No. 584, titulado INSTRUMENTO ANDINO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, que recoge en su gran mayoría los mismos lineamientos contenidos en el Decreto 2393 de 1986.

  1. Código del Trabajo de 2005, Art. 434

El 16 de diciembre de 2005 se expide la codificación del Código del Trabajo, que en su Art. 434 expresa: En todo medio colectivo y permanente de trabajo que cuente con más de diez trabajadores, los empleadores están obligados a elaborar y someter a la aprobación del Ministerio de Trabajo y Empleo, un Reglamento de Higiene y Seguridad, el mismo que será renovado cada dos años.

  1. Acuerdo Ministerial 220

El 17 de agosto de 2005 el Ministerio del Trabajo mediante Acuerdo 220, expide el Instructivo para el Registro de Reglamentos y Comités de higiene y seguridad, siguiendo los lineamientos del Instrumento Andino (Decisión 584).

  1. Resolución 957 de la Secretaría Andina

El 12 de marzo de 2008 se expide la Resolución de la Secretaría Andina No. 957, que contiene el REGLAMENTO DEL INSTRUCTIVO ANDINO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, que desarrolla un modelo de gestión para ser implementado por las empresas industriales.

  1. Resolución 333 del IESS

El 12 de noviembre de 2010 el IESS por Resolución No. 333 expide el Reglamento para el Sistema de Auditoría de Riesgos del Trabajo SART, con el que operativiza en forma coercitiva el Decreto 2393 de 1986, sometiendo a auditorías a la totalidad de empresas ecuatorianas legalmente constituidas.

  1. Resolución 390 del IESS

El 10 de noviembre de 2011 mediante Resolución No. 390 el IESS expide el Reglamento del Seguro de Riesgos del Trabajo, que enfatiza en la implementación de un sofisticado y costoso modelo de gestión de riesgos del trabajo para la totalidad de empresas ecuatorianas.

  1. Acuerdo Ministerial 98

El 7 de mayo de 2015, el Ministerio del Trabajo crea el SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN INTEGRAL DE TRABAJO Y EMPLEO “SAITE”, cuyo objeto es facilitar al empleador una herramienta informática para registrar la información de las personas trabajadoras.

Sin que la normativa lo mencione, el “SAITE” incorpora una sección en donde se registra (en formato de adhesión) un “Reglamento de Higiene y Salud Ocupacional”

  1. Acuerdo Ministerial 141

El 10 de julio de 2015 el Ministerio del Trabajo mediante Acuerdo 141, expide un nuevo Instructivo para el registro de reglamentos y comités de higiene y seguridad en el trabajo, utilizando medios digitales y derogando el Acuerdo Ministerial 220.

    10. Resolución 513 del IESS

El 12 de julio de 2016 mediante Resolución No. 513, el IESS expide un nuevo Reglamento del Seguro General de Riesgos del Trabajo que deroga la Resolución 333 (Reglamento para el Sistema de Auditoría de Riesgos del Trabajo, SART y su instructivo) y la Resolución 390 (Reglamento General del Seguro General de Riesgos del Trabajo de 2011), dejando insubsistentes los modelos de gestión basados en el SART.

  1. Acuerdo Ministerial 303

 El 3 de febrero de 2017 el Ministerio del Trabajo expide el Acuerdo 303 con las NORMAS GENERALES APLICABLES A INSPECCIONES INTEGRALES DEL TRABAJO, estableciendo el catálogo de sanciones por incumplimiento de las normas vigentes.  La disposición General SEGUNDA señala que “Las  Inspecciones  en  materia  de  Seguridad  y  Salud  forman  parte  de  las  inspecciones integrales; sin embargo, el procedimiento y la determinación de las sanciones que se establezcan en inobservancia  a  sus  disposiciones  se  regularán  en  la  respectiva  norma  o  instructivo  que  se  emita para el efecto”.  (¿Nulla poena sine lege?)

CONCLUSIONES:

Riesgos del trabajo

Sin haber evaluado los alcances y las limitaciones de la Decisión 584, se aplicó a la totalidad de empresas y trabajadores ecuatorianos un modelo de gestión de riesgos del trabajo diseñado para reducir la siniestralidad en empresas industriales. Sin considerar que el 64% de las empresas ecuatorianas del siglo XXI pertenecen al sector servicios, en donde los riesgos laborales no tienen punto de comparación con el sector industrial.

¿Cuáles son los riesgos del trabajo de los empleados de un bufete de abogados, de una aseguradora, de una agencia de viajes, de una investigadora de mercados, de una consultora, o de una desarrolladora de software, en donde el trabajo -eminentemente intelectual- se lo realiza en el ambiente seguro de un “edificio inteligente”, debidamente vigilado, iluminado, climatizado, aseado y señalizado?

Si la tasa de accidentabilidad de una empresa de servicios es prácticamente cero durante décadas, ¿qué sentido tiene el montar y mantener un costoso modelo de gestión para reducir algo que no existe?

El evidente error de implementación fue aplicar el modelo industrial de gestión de riesgos del trabajo a la totalidad de empresas, provocando costosos efectos económicos en el sector de las PYMES DE SERVICIOS, donde se disminuyó su rentabilidad, la inversión y la oferta laboral, sin haberse obtenido resultados significativos de disminución de accidentabilidad que lo justifiquen.

Salud ocupacional

Las PYMES DE SERVICIOS no califican para ser incluidas en el catálogo de enfermedades profesionales de la industria. Los riesgos se focalizan básicamente en la práctica cotidiana de malos hábitos (higiene, alimentación, tabaquismo, obesidad, sedentarismo, alcoholismo, adicciones, mala posición, etc.) y aquellos que entran en la categoría de problemas de salud pública (embarazo adolescente, VIH, influenza, etc.).

El punto en discusión entonces, es establecer si a una PYME DE SERVICIOS le corresponde, y si está en capacidad de asumir los costos de identificación y corrección de los malos hábitos de sus empleados, y resolver problemas de salud pública.

Y adicionalmente, si el modelo de gestión exigido, (que incluye consultoría, planificación, elaboración de matrices de riesgos, diseño de políticas y programas de mitigación de riesgos, publicación y mantenimiento de manuales, contratación de servicios externos, conformación y registro de comités, organización de brigadas, convocatoria a charlas, elaboración de actas, registros de asistencia, archivo y seguimiento documental, evaluaciones, etc.) es la unica herramienta eficaz para resolver dichos problemas.

En mi opinión, no. Porque los resultados son insignificantes y su costo es muy alto; por ende su eficiencia es prácticamente nula (eficiencia=resultados/costo).

Sin embargo las empresas han optado por instituir y documentar “planes” y “programas” que se materializan en “charlas”; que obviamente no cambian los malos hábitos ni resuelven la salud pública. La única utilidad de dicho registro -en opinión de los propios técnicos y consultores- es almacenar papeles que eventualmente servirán como justificativo del cumplimiento de la responsabilidad patronal frente a posibles multas.

El Estado dispone de herramientas comunicacionales de mucho mayor alcance, cobertura y efectividad que una simple “charla” dictada a un grupo de trabajadores. Como ejemplo de éxito: la significativa disminución del tabaquismo en la población joven, lograda mediante una eficaz combinación de gestíón pública, actos normativos y actos administrativos.

Los actores

En este confuso y costoso escenario, hay dos actores fundamentales que han definido las políticas públicas:

Por un lado ha participado el IESS, que es el directamente afectado por el pago de los siniestros cubiertos por el Seguro de Riesgos del Trabajo. El IESS llegó a imponer a todas las empresas un complejo y costoso modelo de gestión de riesgos, monitoreado por un Sistema de Auditoría de Riesgos del Trabajo (SART), recientemente desmontado después de escasos 5 años de operación, y que ha significado para las PYMES DE SERVICIOS un gasto inútil de cientos de millones de dólares en honorarios; y cifras similares en tiempo perdido. El IESS, luego de derogar el SART y todo lo relacionado a él, se ha quedado con un simple registro anual -en línea- de indicadores de siniestralidad.

El IESS inopinadamente le pasó el problema al otro actor: el Ministerio del Trabajo, que acaba de inaugurar un Sistema de Administración Integral de Trabajo y Empleo (SAITE), que en el respectivo módulo especializado de riesgos del trabajo, contiene exactamente los mismos requerimientos del derogado SART.

Sin embargo, y sin que sea una teoría conspirativa, existen sectores de beneficiarios directos e indirectos de este gasto improductivo en honorarios de las miles de PYMES DE SERVICIOS: asesores, consultores, técnicos, especialistas certificados, médicos ocupacionales y psicólogos industriales. Únicos capaces y autorizados para implementar los modelos de gestión; y para firmar los respectivos reglamentos y reportes que demanda un enorme mercado cautivo creado por la señalada política pública.

SOLUCIÓN EN TRES PASOS

  1. Derogar de inmediato el obsoleto Decreto Ejecutivo 2393 de 1986.
  2. Aplicar el Art. 3 de la propia Decisión 584 del Acuerdo de Cartagena:

“Art. 3.- El presente instrumento se aplicará a todas las ramas de actividad económica en los Países Miembros y a todos los trabajadores. Cualquier País Miembro podrá, de conformidad con su legislación nacional, excluir parcial o totalmente de su aplicación a ciertas ramas de actividad económica o a categorías limitadas de trabajadores respecto de las cuales se presenten problemas particulares de aplicación.

  1. Reformar la normativa vigente excluyendo a las PYMES DE SERVICIOS -con menos de 50 empleados- del requisito de contar con un sistema de gestión de riesgos del trabajo y salud ocupacional, sustituyéndolo por un compacto manual de buenas prácticas y estándares mínimos (exigibles), y una inspección anual al estilo de los bomberos.

Las propias cifras del IESS acumuladas en el derogado SART, servirán como concluyente justificativo: La implementación de sistemas de gestión de riesgos del trabajo en las  PYMES DE SERVICIOS no contribuye a bajar la casi inexistente accidentabilidad laboral en ese sector, generándoles sin embargo cuantiosos gastos y disminución de la productividad, obstaculizando su desarrollo y la generación de empleo.

Nuestro actual desafío como país es mejorar la productividad y fomentar el empleo. Ello se logra produciendo más y mejor, en menor tiempo y a menor costo. Y las políticas públicas deben diseñarse para contribuir efectivamente a ello.

En Colombia, por Resolución 1111 del Ministerio del Trabajo, el 27 de marzo de 2017 se acaba de instituir el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SG-SST), que será evaluado hasta el año 2019, en donde se establece una clara diferenciación de los riesgos laborales por cinco sectores de actividad:

 Riesgo  Cotización sobre el salario  SECTOR
 I 0.522% Financieras, trabajos de oficina, administrativos, centros educativos, restaurantes.
 II  1.044% Procesos manufactureros como fabricación de tapetes, tejidos, confecciones y flores artificiales, almacén por departamentos, algunas labores agrícolas.
 III 2.436% Procesos manufactureros como la fabricación de agujas, alcoholes y artículos de cuero.
 IV 4.350% Procesos manufactureros como fabricación de aceites, cervezas, vidrios, procesos de galvanización, transportes y servicios de vigilancia privada
 V 6.960% Areneras, manejo de asbesto, bomberos, manejo de explosivos, construcción y explotación petrolera.

En el vecino país los riesgos del trabajo se clasifican a partir de una prima de seguros calculada como porcentaje del salario en función del riesgo. El valor de la prima del sector servicios es 13 VECES MENOR que aquella que se aplica al sector de alto riesgo. Lo que claramente nos indica que es un error aplicar una política pública indiferenciada de alto costo, a sectores clara y objetivamente diferentes por nivel de riesgo.

Leonardo Hernández Walker, MBA, MPA

Gerente General

LEXIS S.A.

2 comentarios en “Gastos inútiles para resolver problemas imaginarios

  1. Andrés Paz M.

    Estoy de acuerdo que se debe regular la legislación en Seguridad y Salud Ocupacional pero no se puede decir que es un gasto invertir en la salud de los trabajadores, en especial si en las PYMES de servicios el primer problema son las enfermedades ocupacionales; las cuales estan subregistradas en Ecuador y Latinoamerica.

    Veo un poco de parcialidad en el artículo, ya que no se consideran otros riesgos ocupacionales como los psicosociales y ergonómicos, muy frecuentes en empresas de servicios y que muchas veces se confunden con enfermedades comunes como las musculoesqueleticas y las gastricas y no hay muchos accidentes o no son graves; pero si enfermedades ocupacionales.

    Hay que valorar adecuadamente la inversión en la.cultura de seguridad y salud ocupacional y no solo valorarlo.por el número de accidentes.

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  2. Leonardo Hernandez Walker

    El arículo solo pretende enfatizar en la eficiencia y la eficacia de una política pública genérica -que fuera formulada a partir de los riesgos laborales existentes en empresas industriales- y que su implementación en las PYMES de servicios resulta sobredimensionada y tremendamente costosa.

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