El SERCOP y la calidad del gasto público

SERCOP

La expedición de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (LOSNCP)  el 4 de agosto de 2008, ha  devenido en un acelerado proceso de “tecnificación”, sustentado en las políticas de eGov (Gobierno Electrónico).

Superando los paradigmas de las derogadas Ley de Contratación Pública de 1990,  la Ley de Licitaciones y Concurso de Ofertas de 1976, y la Ley de Licitaciones de 1964, esta nueva Ley se propuso:

“Crear un Sistema de Contratación Pública que articule y armonice a todas las instancias, organismos e instituciones en los ámbitos de planificación, programación, presupuesto, control, administración y ejecución de las adquisiciones de bienes y servicios así como en la ejecución de obras públicas que se realicen con recursos públicos”

Manifestando además que:

“Es indispensable innovar la contratación mediante procedimientos ágiles, transparentes, eficientes y tecnológicamente actualizados, que impliquen ahorro de recursos y que faciliten las labores de control tanto de las Entidades Contratantes como de los propios proveedores de obras, bienes y servicios y de la ciudadanía en general”.

Sin duda que se trata de un gran desafío. Y que su implementación ha consumido nueve años,  pasando por varias fases muy complicadas relacionadas con la disponibilidad de la tecnología y con la transformación de la cultura organizacional, tanto de los compradores como de los proveedores.

En este período la normativa a su vez se ha ido adaptando: La Ley ha sufrido nueve reformas, el Reglamento 14, y el SERCOP (ex INCOP) ha expedido sobre 150 resoluciones (no publicadas en el Registro Oficial) relacionadas con la gestión, resoluciones que tuvieron que ser codificadas en agosto de 2016 por ser inmanejables; concluyendo el pasado 13 de marzo con la expedición de la Ley Orgánica para la Eficiencia en la Contratación Pública.

La información almacenada, por su volúmen y complejidad, debió ser administrada por una herrmienta de inteligencia de negocios (SAP), proporcionando a la ciudadanía un nivel inédito de transparencia para la totalidad de procesos de contratación del Estado.

Aunque se mantienen en operación los concursos y procesos licitatorios, en donde existen etapas de evaluación de la capacidad operativa y precios vs características, la mayor innovación introducida en las compras del Estado es la “Subasta Inversa”.

Con este procedimiento se convoca a los proveedores a suministrar bienes o servicios “normalizados”, en donde la única variable en la compra es el precio. Los oferentes entonces entran es una subasta caracterizada por una “puja a la baja”, y se adjudica el proceso a quien ofertó en menor precio.

Aproximadamente un 25% de los más de 13 Mil millones de dólares adjudicados en los pasados dos años, se lo ha hecho por subasta inversa. Según declaraciones del SERCOP, la subasta inversa ha producido un significativo ahorro al comparar lo efectivamente contratado frente a los presupuestos referenciales de compra.

Lo que trataremos de analizar es si este supuesto “ahorro” -producto de la matanza entre proveedores- contribuye efectivamente a mejorar la “calidad del gasto” del Estado.

La LOSNCP, su reglamento, y la codificación de resoluciones del SERCOP, no han logrado establecer con claridad la forma de gestionar aquella característica –normalización– que es la condición clave para que una adquisición se realice bajo el procedimiento de subasta inversa. Se utilizan distintos conceptos como si fuesen sinónimos: normalización, catalogación, homologación, estandarización, o categorización. Adicionalmente, la responsabilidad de establecer dicha “normalización” ha quedado indefinida: puede ser el SERCOP, un órgano especializado, o la propia entidad contratante.

La intención primaria de la subasta inversa es correcta. Si en el mercado existen bienes idénticos o sustitutos, la forma idónea de adquirirlos es en una subasta a la baja.  Estos bienes no son muchos: Entre ellos están los consumibles, la papelería, suministros de oficina, agua embotellada, etc., que generalmente disponen de certificaciones de terceros (INEN, ISO, etc.).

Sin embargo la gran mayoría de bienes o servicios disponibles en el mercado no son ni pueden ser “homologables”, para que el único elemento distintivo sea el precio. La creación de características distintivas y valor agregado en los productos y servicios, es el trabajo diario de todo empresario.

Pero en la práctica, los funcionarios a cargo de contratación pública en forma discrecional y subjetiva deciden que determinados bienes o servicios son homologados, y por ende indiferenciados; luego formulan un conjunto de especificaciones; enseguida invitan a presentar ofertas; luego califican de idóneos a todos los proveedores; no se verifica la veracidad del cumplimiento de las especificaciones, y finalmente se llega a la puja, donde siempre gana el proveedor de menor precio.

Con la excepción de aquellos productos denominados “de lujo” –donde no se paga por el uso sino por estatus- el precio generalmente responde a la calidad, los costos de producción, los materiales, la innovación, y el soporte. Esta relación precio – calidad la sabiduría popular la recoge muy bien en aquel refrán que dice: “lo barato sale caro”.

Estamos presenciando la aplicación de un procedimiento que garantiza la adquisición de bienes y servicios al menor precio. Pero que también garantiza la compra de la peor calidad. Porque en el procedimiento de subasta inversa no hay evaluación, dado que se utiliza el método “cumple – no cumple”, que en el caso de las especificaciones, las llena el mismo proveedor, y ningún comité las verifica !!!.

Algunas ofertas en procedimientos de subasta inversa pueden ganar un concurso de falsedades. El proveedor deshonesto llenará los formularios afirmando que cumple con todas las especificaciones solicitadas. Sin haber procedido a una verificación, el comité lo calificará y ese proveedor ganará la subasta, desplazando a los proveedores que efectivamente cumplen y cuyos costos son más altos. Habrá felicitaciones por el ahorro. Pero al presentarse incumplimiento en la ejecución, el comité se hará de la vista gorda, porque fueron parte responsable de la calificación. Y la institución deberá soportar las consecuencias, valoradas en montos inmensamente superiores a la diferencia entre el presupuesto referencial y el valor adjudicado.

¿La falla se encuentra en la normativa? ¿La falla es conceptual? ¿La normalización es una falacia? ¿Los servidores públicos de compras son idóneos para decidir cuales bienes o servicios son “normalizados”? ¿Es posible construir un catálogo de bienes y servicios homologados o normalizados sin la intervención técnica del INEN?

La última codificación de resoluciones del SERCOP de 2016 introduce un considerable número de disposiciones que regulan las subastas inversas de medicamentos y de provisión de servicios de alimentación, haciendo énfasis precisamente en la verificación y comprobación de especificaciones.

Esto corrobora la existencia de una falla en el diseño de la normativa, que otorga una peligrosa facultad discrecional de “normalización” de bienes y servicios a determinados funcionarios de las entidades contratantes, lo que desemboca en la utilización de un procedimiento de contratación erróneo.

Finalmente, el procedimiento de contratación de bienes y servicios idóneos es una herramienta para la consecución de los objetivos institucionales. Una contratación errónea, en la que aparentemente se ha logrado “ahorrar” la diferencia entre el presupuesto referencial y el monto adjudicado,  puede producir consecuencias dramáticas: imaginemos como ejemplo la contratación de un servicio de internet corporativo barato, pero inestable y lento.

Leonardo Hernández Walker, MBA, MPA

Gerente General

LEXIS S.A.

3 comentarios en “El SERCOP y la calidad del gasto público

  1. Totalmente de acuerdo estimado Leonardo.

    Hay muchas distorsiones generadas en el sistema que deben corregirse; no obstante reconocer todo el avance que se generó a partir de la expedición de la LOSNCP como un “antes y un después” del sistema.

    Se requiere urgentemente una evaluación integral del sistema y de su normativa, inclusive frente a las exigencias que impone el Acuerdo Comercial Multipartes al que se adhirió Ecuador y entró en vigencia el 1 de enero de 2017 que en el Título VI regula temas de Contratación Pública.

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  2. Coincido totalmente con el artículo. No hay una forma de evaluar los supuestos ahorros que pregona el SERCOP pues, estos incluso se calculan respecto del precio contratado pero no del precio efectivamente pagado. Tampoco se incluyen costos adicionales que surgen en la ejecución del contrato.
    Adicionalmente al problema que se aborda, hay una falla de origen en el sistema de contratación pública. En él no se verifica la experiencia, capacidad, referencias comerciales y financieras del proveedor ni se verifica el cumplimiento de normas de los productos que se ofertan. Un buen sistema de contratación pública debería contar con un sistema de verificación de proveedores por parte de empresas especializadas y no se debe delegar esta actividad de verificación en manos de los funcionarios y comités de compras.

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  3. Fernando Montalvo

    En este tiempo , cabe preguntar, toda esta normativa y sus efectos en la contratación pública cómo ha ayudado o lo contrario, en el combate de la corrupción?

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